WALLMAPU / Como jefe de la misión chilena que participó en el séptimo período de sesiones del Foro Permanente para Cuestiones Indígenas de la ONU en Nueva York, desarrollado entre el 21 de abril y el 2 de mayo, el ex Director Nacional de CONADI, Wilson Reyes Araya, fue el encargado de dar a conocer a la comunidad internacional la nueva política indígena del Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, denominada “Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad”. “La nueva política fue presentada en su totalidad y entregada a los representantes de todos los países presentes en el Foro y me produjo una gran satisfacción ver que sus contenidos consideran derechos y demandas trascendentales para todos los pueblos indígenas”, señaló Reyes a su regreso.

“Si yo analizo la situación de otros países, veo en la nueva política indígena del gobierno un avance sustancial, que nos deja a la vanguardia en el ámbito internacional”, remató el personero, quien destacó como un paso histórico en Nueva York la “reciente ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”. “Hoy podemos celebrar junto a toda nuestra gente el gran paso que da la sociedad chilena”, subrayó.

Poco duraría el golpe de efecto. Bartolomé Clavero, experto en derecho internacional y miembro del Foro Permanente, calificó de “falaz” la presentación del ex director de CONADI, subrayando que Chile es uno de los pocos países de la región que no ha reconocido los derechos de los pueblos indígenas en su Constitución Política. Desmintió además que se haya ratificado el Convenio 169 en Chile, tal como lo aseguró en su discurso Wilson Reyes. “Es falso que Chile haya ratificado el Convenio 169, porque esa ratificación no está depositada en las oficinas centrales de la OIT”, señaló Clavero, en alusión al incumplimiento de un requisito indispensable.

“Existe una aprobación (parlamentaria) de este Convenio previa a este Foro, pero mientras no se deposite su ratificación en las oficinas de la OIT en Ginebra, esta no existe”, indicó. “El supuesto avance de Chile no es tal, toda vez que la propia ratificación del Convenio 169 contempla algunas 'reservas'. Estas reservas van contra la eficacia interna plena del propio convenio e impiden la aplicación judicial de los derechos contemplados en este”, subrayó el experto de la ONU. “La pretensión del vocero oficial del gobierno de Chile de aparentar que el Convenio está ratificado fue una coartada para no tratar el problema de fondo de la dificil situación de los pueblos indígenas en Chile”, remató Clavero.

18 años de retraso

El Convenio 169 de la OIT, adoptado en la 76ª reunión del 7 de junio de 1989, es uno de los instrumentos jurídicos internacionales más actualizados sobre reconocimiento de derechos colectivos de los pueblos indígenas. El convenio, que revisa normas anteriores de la OIT, especialmente el Convenio 107 (1957), “se aplica a los pueblos indígenas de países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distinguen de otros sectores de la colectividad nacional y a aquellos pueblos de países independientes considerados indígenas por su descendencia”.

Los conceptos básicos del convenio son respeto y participación. Entre otros, establece que los pueblos indígenas tendrán el derecho a definir sus prioridades en torno al desarrollo; que deberá consultarse de buena fe a los pueblos indígenas respecto de medidas legislativas que los afecten y establecer medios para su participación en instituciones y organismos responsables de políticas y programas que les conciernen; y que la justicia nacional deberá considerar las costumbres o el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas, estableciendo procedimientos para solucionar los conflictos entre ambos sistemas. Punto central es que el Convenio insta a los gobiernos a reconocer la importancia de las tierras indígenas, asumiendo que el concepto “tierra” incluye el de “territorios”. De igual modo, estipula que deberán protegerse los recursos naturales existentes en tierras indígenas y consultar a los pueblos antes de la prospección o explotación de los recursos del subsuelo, todos derechos que no figuran en la actual Ley Indígena 19.253, vigente desde 1993.

Estos derechos, sumados a otros en materia de educación, salud y trabajo, a juicio de la OIT constituyen la “premisa de la existencia perdurable de los pueblos indígenas”, todo un avance respecto del Convenio 107, que presumía como objetivo su “integración” a los estados nacionales. El Convenio 169 entró en vigor el 6 de septiembre de 1991, doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de los dos primeros Estados (Noruega y México) fueron registradas. En Chile, el Convenio 169 fue ingresado al Parlamento por el primer gobierno de la Concertación, en cumplimiento de lo estipulado en el Acuerdo de Nueva Imperial del año 1989, firmado entre el entonces candidato presidencial de la Concertación, Patricio Aylwin, y gran parte del movimiento mapuche de la época. Transcurrida una década, el 11 de abril del 2000, en votación transversal, la Cámara de Diputados aprobó el Convenio. Restaba entonces solo la aprobación del Senado, acontecida solo el 4 de marzo del presente año 2008 y que no estuvo exenta de polémica.

En lo central, “el Convenio fue aprobado en forma casi unánime sobre la base de un acuerdo político entre el oficialismo y la oposición en cuanto a que dicha aprobación no abre la puerta a otros instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas adoptada por la ONU en septiembre pasado”, señala Sebastian Donoso, profesor de Legislación Indígena y Políticas Públicas de la Universidad Católica y uno de los expertos que, junto a la cientista política del Instituto Libertad y Desarrollo, Ena Von Baer, asesoró a la Unión Democráta Independiente (UDI, derecha pinochetista) al respecto. “Dicho acuerdo político mencionado se traducirá en una ‘declaración interpretativa’ del artículo 35 del Convenio”, reconoce Donoso, todo ello al momento de su promulgación por parte de la Presidenta Bachelet, trámite aun pendiente.

Promulgación “a la chilena”

¿Qué dice la declaración interpretativa? que “el gobierno de la República de Chile, al ratificar el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, formula una declaración interpretativa al artículo 35 del referido instrumento internacional, en el sentido que este solo se aplica en relación a los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Se debe señalar que el artículo 35 del Convenio 169 dispone que “la aplicación de las disposiciones del presente Convenio no deberá menoscabar los derechos y las ventajas garantizados a los pueblos indígenas en virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbres y acuerdos nacionales”, es decir, todo lo contrario a lo perseguido por la derecha chilena y parte del oficialismo.

En percepción del experto de la ONU, Bartolomé Clavero, Chile estaría de esta forma intentando utilizar el Convenio 169 como un “escudo” contra otros instrumentos y así bloquear un estándar superior de derechos indígenas, como los contenidos en la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas, apro-bada en septiembre de 2007 por la Asamblea General de las Naciones Unidas “y que garantiza, entre otros, el derecho de los pueblos indígenas a su libredeter-minación y al ejercicio del autogobierno”. He allí, a juicio de numerosos expertos, uno de los principales temores de la clase política y altos mandos militares chilenos.

“Lo que está en juego – advierte Víctor Toledo, director del Centro de Políticas Públicas y Derechos Indígenas de la Universidad Arcis- no es la soberanía y la seguridad nacional, sino la posibilidad de profundización de la democracia de cara al Bicentenario y al siglo XXI en un país plural. No se “salvaguarda” la soberanía estatal ni se fortalece la democracia con reservas a instrumentos de derechos humanos y blindajes constitucionales. Por esa vía se erosiona la legitimidad del propio Estado ante los pueblos indígenas”.

“En una democracia – se pregunta- ¿por qué ha de ser un peligro que los pueblos indígenas funden sus reivindicaciones y actuar político en términos de exigibilidad de derechos humanos reconocidos internacionalmente? ¿O acaso se prefiere que lo hagan en términos de fuerza y confrontación? Son dos modos distintos de fundar la política: Arendt o Schmitt. Devaluar el Convenio 169, será un autoatentado que se hará el Gobierno. Es no entender el potencial del Convenio para sentar bases de diálogo constructivo, y establecer una relación entre estado y pueblos indígenas basada en derechos, principios de buena fe y gobernanza democrática”.

“A la fecha el Convenio ha sido ratificado por 17 Estados, 12 de ellos en América Latina. A pesar de los temores que en muchos de ellos fueran manifestados, lejos de haber incentivado procesos de fragmen-tación de los Estados o de haber generado nuevos conflictos, el Convenio ha contribuido a abordar dichos conflictos de manera institucional, contribuyendo a su resolución en un marco de derecho y bajo de justicia”, señala por su parte José Aylwin, abogado y co-director del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.

“La declaración interpretativa, al decir del profesor Donoso, tiene el claro objetivo de impedir que las disposiciones del Convenio 169 puedan interpretarse de manera evolutiva, esto es, tomando en cuenta los avances del derecho internacional de los derechos humanos relativos a pueblos indígenas verificados desde su aprobación por la OIT hace ya casi dos décadas, así como aquellos que se verifiquen en el futuro”, subraya Aylwin. “Cabe recordar además que una declaración de esta naturaleza no tendría validez frente a la OIT, entidad que, de acuerdo a su normativa, no acepta reservas, declaraciones limitativas o reservas encubiertas. La Presidenta Bachelet tiene entonces una disyuntiva; escuchar a los sectores opositores al gobierno o bien a los pueblos indígenas”, concluye.

Seguridad Nacional

Gustavo Quilaqueo, presidente del partido Wallmapuwen, es claro en su diagnóstico. “Lo sucedido con el Convenio 169 pone en evidencia una vez más a la clase política de este país. Pretender promulgar el convenio desconociendo su ligazón con otros instrumentos de derecho internacional no nos parece extraño en una derecha heredera del pinochetismo y su legado. Lo que nos llama la atención es que estas sucias maniobras encuentren eco al interior de una coalición de gobierno cuya bandera supuesta-mente es la democracia y que, más aun, tiene hoy sentada en el sillón presidencial a una militante del partido socialista”.

A juicio del timonel mapuche, “muestra además la permanencia de una visión ideológica que arranca desde la conformación del estado chileno, desde comienzos del siglo XIX y que se reafirma cuando son anexados y ocupados nuestros territorios, fines del siglo XIX. La idea de un estado-nación, Chile, desconociendo la existencia de pueblos y sociedades milenarias. La idea de un estado, una nación, una lengua, una cultura se mantiene en la elite dominante y por tanto todo aquello que apunte a reconocer la preexistencia de los pueblos indígenas, sus derechos colectivos y que rompa con la 'unidad nacional' y afecte intereses geopolíticos y económicos de la elite chilena, es visto como peligroso”.

En Chile, subraya Quilaqueo, la promulgación de convenios internacionales es una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo. “De allí que como partido mapuche hacemos un llamado a la presidenta Bachelet a actuar con profundo sentido ético y promulgar el Convenio 169 sin declaraciones interpretativas ni textos paralelos de ninguna especie. Nos parece que los convenios internacionales reflejan en sus articulados principios morales, valores éticos que la comunidad internacional comparte y que los estados tienen la libertad de adherir o rechazar, pero en ningún caso esto pueden hacerlo a medias o según cálculos políticos internos”, subrayó el dirigente.

“En el caso del Convenio 169, no se puede ser democrático solo en aquello que nos convenga, eso es burlarse no solo de los derechos de los pueblos indígenas, sino de la comunidad internacional en su conjunto”, agregó. Si bien la preocupación de Quilaqueo es compartida por gran parte de la dirigencia mapuche, existen voces que restan validéz actual a dicho instrumento, basados los últimos avances del derecho internacional en la materia. Aucan Huilcaman, vocero del Consejo de Todas las Tierras, es uno de ellos. El dirigente, experto en derecho humanitario y quien ha participado activamente en diversos foros internacionales, pone el acento en la Declaración Universal aprobada en la ONU el año 2007. Consultado si el Convenio 169 lo representa hoy, el werken es claro.

“De alguna manera me siento representado, pero también ahora tengo varias reservas, debido a que muchas cosas han cambiado en 18 años. El Consejo de Todas las Tierras durante 1999 organizó una marcha de Temuco a Santiago y uno de los puntos centrales fue la promoción del Convenio 169, en ese momento consideramos que este instrumento era muy útil. La segunda porque el Convenio de alguna manera establece algunos derechos que podrían resultar útiles. Pero también estoy plenamente consciente que desde el 1999 en adelante el derecho internacional ha evolucionado muy significativamente, entre ellos el reconocimiento del derecho a la libredeterminación del cual soy parte activa en la diplomacia indígena internacional”.

Subraya Huilcaman que “hay que tener en cuenta otros procesos internacionales, principalmente en América, en donde el Convenio 169 no ha sido muy útil en la promoción y protección de los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas. A modo de ejemplo Guatemala, después de 10 años de vigencia del Convenio 169 y su poca utilidad, ningún pueblo indígena de dicho país está muy motivado en reiterar su ratificación”. A su juicio, lo mismo acontecería en Argentina, país que ratificó el año 1994 el Convenio 169 y donde los derechos territoriales, políticos, económicos y culturales de los pueblos indígenas, entre ellos el Mapuche, se siguen violando por parte del estado y transnacionales.

La validéz de una lucha

Alihuen Antileo, de la organización Meli Witran Mapu en Santiago, cuestiona el origen del Convenio 169, a su juicio el primer instrumento en distinguir “pueblos de primera” y “pueblos de segunda” categoria. “El origen del Convenio se enmarca en un arduo proceso de lucha de la década de los 50' en el siglo pasado. Durante dicho periodo, mas o menos 1500 millones de personas pasaron de vivir bajo un régimen de colonialismo de grandes imperios, como el inglés o el francés, a ser países libres e independientes con plena soberanía sobre sus territorios y reconocidos como miembros plenos de la ONU. Ese proceso que se denominó de descolonización y que afectó a países como China, India, Marruecos y Vietnam, generó un profundo cambio en la correlación de fuerzas a nivel mundial y trajo consigo una oleada de movimientos independentistas de liberación”, señala.

“En parte para contener esos movimientos independentistas se promulga el Convenio 169 sobre 'pueblos indígenas y tribales', a los cuales se niega por una parte la posibilidad de ejercer plena soberanía y crear Estados; y, por otro lado, no son reconocidos como actores en el concierto de la ONU”, subraya el dirigente. “Si se lee el Convenio en la parte de los considerándos -agrega- se señala expresamente este elemento: que es en vista y considerando los procesos de descolonización y teniendo en cuenta la nueva correlación de fuerzas mundial, se promulga el Convenio 169... Este convenio es el piso mínimo que se estableció para contener los movimientos de liberación y reivindicación de derechos de los pueblos originarios en el mundo, ese es el alcance y objetivo histórico de ese cuerpo legal”.

“Yo diría - agrega el dirigente - que las naciones originarias de América no tuvieron ninguna participación en la elaboración y redacción de este instrumento jurídico de alcance internacional. Sin embargo es un piso o estándar mínimo de protección de ciertos derechos básicos y se ajusta al nivel de organización y madurez política de los movimientos indígenas en América y en especial el mapuche en Chile”. Es por ello que Antileo respalda su ratificación. “La validéz de las banderas de lucha que enarbolan los pueblos las determina el propio pueblo y sus organizaciones. Por lo tanto creo que si es válido luchar por el Convenio en la medida que importantes sectores de nuestro pueblo lo plantean como un objetivo a perseguir”, resume.

“En general se percibe al Convenio como un avance respecto de la actual situación que tenemos como mapuche y eso tiene un asidero real ya que Chile es el país más conservador en materia de protección de derechos de los pueblos indígenas. Los reparos que se pueden hacer son hacia aquellos que plantean el Convenio como la panacea. Oportuno es recordarles que lo mismo se dijo con la Ley indígena y que mantuvo a nuestro pueblo adormecido por casi una década. Hoy dia pocos avalan dicha ley y su institución insigne en ese momento como era la CONADI, sin embargo se presentaba como la solución milagrosa a nuestros problemas y si bien representó un avance, no satisface hoy nuestras pretensiones sociales, culturales y políticas”, concluye.

Gustavo Quilaqueo coincide con Antileo. Más allá del contexto que dio origen al instrumento o de sus alcances actuales, demandar su ratificación no sería a su juicio un problema de validéz, sino de concepción de lucha y perspectiva estratégica. “Nuestro pueblo debe utilizar todos los instrumentos que le permitan avanzar en la construcción nacional. Si el Convenio no es un obstáculo en nuestro camino y contribuye por ejemplo a la defensa de nuestro patrimonio natural y cultural, puede ser parte de nuestra agenda. Lo que no puede ocurrir es que el movimiento mapuche limite lo político a los instrumentos jurídicos internacionales, sea un Convenio o una Declaración. La acción política por pequeña o limitada que sea, es el único camino que te garantiza avanzar”, finaliza / AZ

* Reportaje publicado originalmente en Revista Punto Final / www.puntofinal.cl

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