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Si el País Mapuche fuese una persona,
se podría decir que tiene una personalidad bipolar. Aunque quizá sirva
más la analogía del volcán para explicar su dinámica pues, por momentos
la inactividad reina, sin embargo, abruptamente la tranquilidad se rompe
con un estallido, con una erupción. La quema de un camión en la Ruta 5
Sur cerca de Ercilla, la muerte de un comunero, la toma del fundo tanto,
el gobierno compra a Luchsinger, Carabineros se excedió en el uso de la
fuerza… hasta que la calma vuelve.
Calma que por estos días ha vuelto a
ser interrumpida con las más de tres semanas de paro convocadas por la
Asociación Nacional de Funcionarios de CONADI, ANFUCO, y lideradas por
su presidente, Manuel Namuncura. ¿Los motivos?, varios, pero destacan:
la escasez de recursos humanos con que se cuenta para atender las
numerosas solicitudes de la población indígena y los problemas de
probidad en su interior. Por ejemplo, el único abogado conciliador de
CONADI para casi 6 mil causas, es Lohengri Ascencio, quien señala una
indudable imposibilidad de atender a tiempo -y con tiempo- dichas
exigencias.
Similar es el caso de los únicos tres
topógrafos disponibles que salen a terreno sin viático y con un puro
sándwich para todo el día. Además, la planta de funcionarios está
compuesta por sólo 88 personas y el resto, (unos 230), a honorarios,
para todo el país. Por ello Namuncura cree que “nuestro desempeño no
será de los mejores, e incluso las irregularidades a veces se presentan
por la inestabilidad de los funcionarios. De hecho, a quienes denuncian
los despiden, y los que las cometen se quedan. Se corta el hilo por lo
más delgado”, asegura. Otra falencia de la que se queja el dirigente es
la falta de recursos monetarios y el no pago de un bono de riesgo luego
de haber recibido amenazas de muerte de algunos comuneros. Eso en la
parte administrativa.
En lo referente a las irregularidades
el gobierno está conciente de ellas. No por nada semanas atrás el
Ministro Secretario General de la Presidencia y Encargado Especial para
Asuntos Indígenas, José Antonio Viera-Gallo, anunció cambios en CONADI y
en el Programa Orígenes, donde serían removidos de sus cargos alrededor
de catorce funcionarios. En CONADI dos de éstos serán llenados por la
Alta Dirección Pública, que es el Director de Tierras y el Director de
Administración y Finanzas; porque a su juicio así se dará “una señal muy
clara de la voluntad de poner orden en estos dos instrumentos del
Estado”. Este signo es parte de los ya siete sumarios en proceso de
culminación y a otros 28 en curso por este mismo tema. En este sentido,
el ministro dijo que se formó un grupo de trabajo entre su cartera y la
Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, a fin de revisar
todas las normas reglamentarias respecto de la reclamación de tierras y
adjudicación de las mismas, “de tal manera de poner fin a la
especulación sobre el precio de la tierra, a posibles connivencias entre
comunidades o comuneros que las demandan, y propietarios interesados en
venderlas caro y cualquier manipulación de las tasaciones”, recalcaba
Viera-Gallo en el sitio web de su ministerio hace poco más de un mes.
Ley Indígena
La “clara señal” del ministro viene a
ordenar un poco lo que en su alfa fue un eficaz instrumento para acoger
las demandas histórico-ancestrales de los pueblos originarios. En 1993,
luego de tres años de retorno a la democracia y tras el proceso de
discusión realizado por la Comisión Especial de Pueblos Indígenas, CEPI,
el gobierno de Patricio Aylwin Azócar materializa el compromiso de
reconocimiento, apoyo, reparación y protección para con los pueblos
originarios mediante la Ley Indígena 19.253. En ella se contempla el
marco institucional que velará por el cumplimiento de las disposiciones
contenidas en dicha normativa legal. Esta institucionalidad promueve,
entre otras cosas, pero fundamentalmente según indica el primer párrafo
del Artículo 1, que “El Estado reconoce que los indígenas de Chile son
los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el
territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan
manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra
el fundamento principal de su existencia y cultura”.
De este modo, los principales
mecanismos para la restitución de tierras serían basados en un subsidio
otorgado mediante el Fondo de Tierras y Aguas, regulado por el artículo
20 A de la misma ley. El otro es el 20 B, donde el Estado adquiere
terrenos en conflicto jurídico “provenientes de los títulos de merced o
reconocidos por títulos de comisario u otras cesiones o asignaciones
hechas por el Estado en favor de los indígenas”. En esta ley, el enfoque
predominante es el que liga la cultura de los pueblos indígenas a la
tierra, y en ese sentido la política pública atendió a esas necesidades
y demandas históricas, aun cuando los datos censales de 1992, señalaban
que de los 928 mil mapuche del país sólo 192.763 vivían en áreas
rurales.
Sin embargo, hoy dicha mirada aparece
criticada y permeable a una serie de anomalías que se hacen notar en la
institucionalidad creada para velar por los principios contenidos en la
ley. Esto porque en la actualidad la Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena, CONADI, pasa por un duro momento y a juicio de entendidos en
la materia, existen innumerables deficiencias respecto a la política
pública que ésta impulsa y en la que ahora interviene el ministro
Viera-Gallo.
“En general, ella ha respondido más a
presiones que a criterios objetivos –eso es evidente-. Además, las
decisiones en su interior -el Consejo Nacional- son instancias que
inicialmente estuvieron pensadas como espacios de co-gestión de la
política pública, con una participación indígena representativa, pero
hoy los representantes indígenas del Consejo Nacional de CONADI que
están tomando decisiones sobre las tierras, no lo hacen en
representación de un pueblo, sino en representación de intereses. Esos
representantes, a menudo han establecido relaciones clientelares con su
gente, por ende, tal como está concebido hoy el Fondo de Tierras y Aguas
y la Asignación de Tierras, es fuertemente permeable a las influencias y
al clientelismo que se ha establecido por los sistemas de participación
indígena y no indígena”, advierte José Aylwin, abogado y co-fundador de
la ONG Observatorio Ciudadano de Temuco.
Ello ha provocado un gran rezago
durante los últimos 15 años en la resolución y tramitación de los casos
que la política indígena requiere. “El gobierno habla de 600 mil
hectáreas ampliadas de las superficie de tierras mapuche y eso no se
condice con la realidad. La mayor parte son para otros pueblos indígenas
del norte del país. Las tierras realmente ampliadas para los mapuche son
alrededor de 100 mil hectáreas y son aquellas que han sido adquiridas a
través del Fondo de Tierras para la adquisición de predios en conflicto
o a través de los subsidios de tierras individuales o comunitarias. Los
recursos que se destinan (cerca de 20 millones de dólares anuales) son
absolutamente insuficientes frente a las demandas que existen y eso
determina este rezago. Además, los precios que se están pagando por las
tierras son precios de usura; diez y hasta quince veces superior a su
valor de mercado y eso determina que el Estado no pueda satisfacer las
demandas que reconoce como legítimas”, explica Aylwin.
La candidata a Senadora por la región
de La Araucanía, Ena von Baer, cree que los mecanismos que está
empleando la Ley Indígena (el 20 A y el 20 B) han dejado de cumplir sus
objetivos. “El gobierno de la Concertación nunca ha hecho un estudio
respecto a cuántas tierras estaban bajo conflicto jurídico y por ende
cuántas había que comprar bajo el 20 B y con eso abrió una caja de
Pandora, en la que le prometió al pueblo mapuche que le iban a comprar
todas las tierras; abrió una promesa que no se puede cumplir”, dice la
cientista política y ex panelista del programa Estado Nacional (TVN).
“Casos Especiales”
 Cuando
se estableció la Ley Indígena, la entrega de subsidios -según el
Artículo 20 A- señaló que los criterios para esta asignación iban a
estar determinados por “el ahorro previo, situación socio-económica y
grupo familiar”, cuya suma de variables otorga un puntaje. Puntaje que
los “Casos Especiales” se saltan. Y es esta la situación que Manuel
Namuncura ha denunciado a Contraloría, la cual el 2008 objetó estos
casos. Año en que por este ítem se habían destinado montos por más de
mil millones de pesos y donde el de los 54 subsidios individuales para
los favorecidos, 35 de ellos pertenecían al distrito del Diputado
Eugenio Tuma. Dicha cifra corresponde al 64 por ciento de la totalidad
de los dineros mencionados.
El surgimiento de esta figura –que no
se encuentra en la Ley- partió de forma masiva los años 2007-2008, pero
de año 1999. Los “Casos Especiales” son justamente eso: especiales. Y
aparecen normados como tales en las “Bases Reglamentarias del Concurso
Público Undécimo Subsidio para la Adquisición de Tierras para Indígenas
2008” según indica el Artículo 7, el cual se basa en Artículos de la Ley
Indígena números 1, 7 y 39, para “personas indígenas que se encuentren
con orden de desalojo, sean ocupantes o mero tenedores de terrenos, por
situaciones socioculturales orientadas a promover las tradiciones
propias de los Pueblos Indígenas; es el caso, de los agentes promotores
de la medicina tradicional o Machi y Cacicados presentes”, cita el
referido Art. Nº 7. No obstante, la relación con la Ley Indígena se
presta para confusiones en su interpretación. Entonces, “esta figura
-argumenta el abogado conciliador de CONADI, Lohengri Ascencio- consiste
en que el Consejo Nacional junto al Comité de Selección ocupen una
figura excepcional para la entrega del Subsidio de Tierras en base a una
norma que se establecía en las bases del concurso, pero esa norma era
muy ambigua, de manera que el Comité y el director de la CONADI podían
interpretarlo, dando mucho espacio para al arbitrariedad. Y esto no
encajaba con lo que dice la ley en el Artículo 20 A ni el reglamento del
Fondo de Tierras”.
Tal situación ha generado críticas
tanto desde el interior de CONADI como desde fuera, atravesando
transversalmente distintos sectores políticos y actores sociales
allegados al tema. Uno de ellos es el ex alcalde de Temuco y candidato a
Senador por La Araucanía, Francisco Huenchumilla, quien explica que “en
la Ley se establecieron requisitos objetivos para garantizar la
imparcialidad y la igualdad de oportunidades (…) cuando tramitamos la
ley (y yo fui presidente de la comisión) ésta no contempló esos
denominados casos especiales en materia de postulación al subsidio de
tierras”. Pero sostiene que pese a no conocer la situación concreta de
CONADI, “cuando las decisiones se apartan de la ley se cometen
arbitrariedades”. Para él, estas arbitrariedades no son sinónimo de
permeabilidad a las irregularidades. “A más de 15 años de publicada la
Ley y nacida la CONADI, ésta estructura fue quedándose chica frente a
los requerimientos y a los problemas que pasaron de ser productivos a
ser problemas políticos y la estructura de CONADI no da para
solucionarlos, y aparte, se han cometido algunas irregularidades, pero
vuelvo a decir, que es un servicio público, pero eso no altera para nada
el problema y el conflicto que tenemos”, puntualiza.
Sobre la arbitrariedad en que
operarían los “Casos Especiales”, von Baer coincide con Huenchumilla.
“En este momento es absolutamente arbitraria la entrega de tierras
porque se usa el 20 B y, además, el 20 A podría no haber sido
arbitrario, pero se desvirtuó en el camino, por tanto, ambas fórmulas de
entrega de tierras son discrecionales, y qué tenemos: una política
pública mal enfocada, porque solamente está centrada en la tierra” (…)
“Cuando tú tienes una política pública con una decisión discrecional,
automáticamente abres la puerta para que haya grupos de presión; esas
personas o grupos que toman decisiones discrecionales responden a esa
presión”.
En el foco de anomalías denominados
“Casos Especiales”, existirían además los operadores políticos que
beneficiarían a comunidades y particulares ligados a los Consejeros
Nacionales de la entidad indígena. Se trataría de Hilario Huirilef (PPD),
Richard Mancilla y José Santos Millao (PS). Hernando Silva abogado y
Coordinador del equipo jurídico del la ONG Observatorio Ciudadano -pero
a título personal- señala que los dos primeros, junto al Diputado
Eugenio Tuma formarían una suerte de “triunvirato”. “Cuando la gente
solicita el 20 B (compra de tierras), sabe que debe ir a hablar con
Huirilef o con Millao para que les hagan el lobby dentro del Consejo de
CONADI y les aprueben la compra”, explica. De acuerdo al profesional, en
la Corporación se ha consolidado un cierto grado de corruptela dentro de
su funcionamiento. “CONADI trabaja para ciertas comunidades que son el
público electoral al cual aspira Tuma, entonces justo esas comunidades
son las que están reivindicando tierras. Es como un círculo vicioso y
por eso es tan difícil sacar a los funcionarios, porque hay una especie
de protección jurídica dentro de CONADI, cuya forma de pago es en votos.
Entonces, ahí puedes ver cómo ha habido sumarios en contra de Andrés
Quiroz (fiscal de CONADI), en contra de Richard Mancilla (encargado de
tierras) y estos no se han podido aplicar porque el encargado de aplicar
las sanciones –el director de CONADI- los absolvió. Entonces ahí cuando
ya habían pruebas suficientes, si nosotros hubiésemos tenido acceso al
sumario elaborado por el fiscal Juan Campos de Mideplan, donde hay
pruebas plausibles y concretas, pero Álvaro Marifil los absolvió y la
gente de CONADI legitima esta solución. Hace una semana estuve con un
abogado de esta institución y decía que los sumarios estaban mal hechos,
que la gente no era responsable y bla, bla bla. Entonces hay toda una
cosa de tirar tierra encima de la caca para taparla”, remata.
El Consejero Regional y también
Consejero Indígena, Hilario Huirilef se defiende de las acusaciones que
lo ligan a clientelismo y beneficios político-electorales, argumentando
que ellos (los Consejeros Indígenas) sólo proponen los “Casos
Especiales”, pero en última instancia, quien resuelve y en quien recae
la responsabilidad administrativa, es en el director de CONADI, Álvaro
Marifil. Además, defiende la legalidad de éstos, apoyándose en el
dictamen de la Corte de Apelaciones de Temuco que en septiembre de este
año por unanimidad aprobó el recurso de protección a favor de los
beneficiados objetados por Contraloría por los denominados “Casos
Especiales”. Aun así, Marifil reconoce que los “Casos Especiales” no se
encuentran contenidos en la Ley Indígena, sin embargo, dice que esta
figura se usa en las regiones de Los Ríos, del Bío Bío y de La Araucanía.
Y recuerda que el año 2005 fueron cuestionados 10 casos denominados
“Casos Excepcionales”, por un monto total de 117 millones de pesos, los
cuales eran para beneficiarios mapuche en el extranjero, de países tales
como Francia, Argentina, Suecia, Bélgica, Inglaterra, Alemania y Canadá.
Pasaron casi desapercibidos. Huirilef recalca finalmente que esta
situación tiene al menos 10 años de antigüedad.
Política pública y sobreprecios
Hoy la población mapuche total del
país (604.349 según censo 2002) aparece en menor cantidad que en el año
1992. De estos 600 mil habitantes, sólo 227 mil viven en sectores
rurales y el resto (377 mil) en la ciudad. Pese a que la población
mapuche ha aumentado en áreas rurales, von Baer sostiene que no se
justifica centrar una política pública indígena solo en la entrega de
tierras. “Hoy la mayoría de los mapuche está viviendo en las ciudades y
donde obviamente tenemos una pérdida cultural más fuerte es en ellas”
(…) “si es que se liga solo a la tierra (el enfoque de la política
pública), creo que estamos cometiendo un error, porque estamos
enfocándonos en el 39% de la población (rural) y no en el 60% (urbana).
Además, los propios mapuche, como lo dicen las encuestas del CEP, no
ligan la permanencia de la cultura a la tierra específicamente, aunque
sí hay una ligazón y eso también hay que reconocerlo”, dice.
De lo que habla von Baer es de las
principales razones que los mapuche tienen para sentirse parte de su
cultura y éstas son: la lengua (57%) y los apellidos (49%), (CEP, 2006).
Otros datos reveladores que el centro de estudios ofrece, es que los
tres principales problemas que los mapuche (entre población urbana y
rural) en particular tienen y que el gobierno debiera solucionar es en
“recuperación de tierras” (35%), “pobreza” (34%) y “educación” (30%).
Ahora, también es importante señalar que el 61% de los mapuche cree que
el país debe repararlos con tierras. Si bien es cierto que existen otras
políticas para el desarrollo de los pueblos, von Baer critica el diseño
institucional de CONADI y a los responsables de ello. “El problema no es
de CONADI per se, ni de los funcionarios; es del diseño, que está mal
hecho. Entonces, hoy lo que estoy viendo en política indígena, es que
está CONADI, un nuevo ministerio, está Indap, está Orígenes, está una
maraña institucional impresionante” (…) “cuando tú haces una política
pública bien diseñada sabes quién es responsable del éxito y quién del
fracaso. Si seguimos, hoy no sabes quién es responsable. No sabes si es
Orígenes, CONADI, el Consejo Nacional Indígena o Mideplan. El fracaso
para mí está en los diseñadores de la política pública”, asegura.
 Toda
esta “maraña” ha suscitado numerosos cuestionamientos que han llegado
hasta tribunales con querellas “contra quienes resulten responsables”.
Se trata de irregularidades que al menos en la prensa datan desde el año
2001. Las denuncias más actuales son las presentadas por el abogado
Jaime Madariaga que asegura se defraudó al fisco en una transacción
donde CONADI habría pagado cerca de 2 mil 600 millones de pesos por una
propiedad de un valor comercial no superior a los 700 millones, y en la
cual aparece involucrado el ex presidente de la Sofo, Manuel Riesco
Jaramillo, recibiendo una comisión como operador por un monto de 600
millones de pesos. Al respecto, José Aylwin señala que “se ha priorizado
la adquisición de tierras vía mercado, lo que resulta a la postre en una
suerte de premio a los usurpadores de las tierras, porque lo que está
pagando el Estado no es la tierra propiamente tal, sino el valor del
conflicto y eso permite esos precios exorbitantes que son pagados”.
Madariaga sostiene sobre estos
fraudes que “no hay duda que han sido un motivo importante de la
situación de conflicto, pues la sospecha de la existencia de
auto-atentados en algunos casos particulares cobra más credibilidad,
pues con esos sobreprecios de cerca del 400% en predios que estaban
ocupados o que sufrieron delitos de daño a la propiedad, es innegable
que la causa del aumento ilegal del precio no sólo fue la actividad
delictiva de los culpables de estos fraudes al fisco, sino también estas
acciones ilegales contra la propiedad, que pueden haber sido cometidas
por mapuches y no mapuches, por chilenos y no chilenos, e incluso como
digo, en algún caso particular incentivada o cometida por la misma
empresa forestal o de seguridad, o agricultor”, enfatiza.
Mejoras a ley
“No cabe duda que la legislación del
año 93 relativa a indígenas y a su desarrollo es una legislación
superada” (…) “en eso hay consenso tanto en el movimiento indígena como
afortunadamente en las propias autoridades de gobierno que están
proponiendo la creación de otras instancias. El problema es cuán
consultadas son esas iniciativas y todo parece indicar que no han
contado con los procesos de consulta que el propio 169 establece”,
asegura Aylwin. Ante esto, los mismos funcionarios de CONADI, dirigidos
por su presidente Manuel Namuncura y su secretario general, el abogado
Lohengri Ascencio, prepararon un documento para presentarlo al ministro
Viera-Gallo, el cual sustenta con datos y un revelador diagnóstico las
principales falencias e indicaciones para modificar la Ley 19.253 y con
ello mejorar la institucionalidad en materia de política indígena. Uno
de los puntos, reconoce que casi todos los recursos del Estado entregado
CONADI, se han destinado a la compra de tierras, dejando de lado el
desarrollo con pertinencia cultural. O sea, la Corporación se convirtió
en un instrumento de compra de tierras, como queda demostrado en la ley
de presupuesto 2008.
El oficio también muestra los
resultado de la consulta que en 1999 se realizó a 658 comunidades, los
cuales arrojaron las siguientes cifras sobre sus prioridades: 39%
infraestructura y servicios, 30% lo económico-productivo, 18,3% lo
sociopolítico, un 10,8% las tierras y un 1,5 demandas culturales.
Actualmente se han asentado a 10 mil nuevas familias en sectores
rurales, pero el documento advierte que se les deja desprovista de toda
ayuda estatal, aun cuando la ley contempló esta tarea. De hecho, hay
familias con tierras que aseguran no servirles para nada, pues no
cuentan con maquinaria pesada para trabajarlas. Por último, el escrito
plantea que “el Consejo Nacional de CONADI, (organismo superior y
deliberante) “no ha estado a la altura de las demandas de las
comunidades indígenas, y terminó siendo gobernado por un par de
Consejeros Indígenas, ante la pasividad de los representantes de
gobierno y ministerios integrantes del Consejo”.
La otra arista en la que se entrampa
esta problemática por la que atraviesa la institucionalidad indígena -y
donde los mayores perjudicados nuevamente son los mapuche más
vulnerables, la probidad y la transparencia-, es la confrontación entre
militantes de partidos de la misma coalición (PS-PPD v/s DC), en la ya
común búsqueda y mantención de cuotas de poder. Vale decir, la política
pública indígena, hoy por hoy, se ha transformado en un medio, más que
en un fin.
* Gentileza
www.elperiodista.cl
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